La protección española y sus documentos (I)

Del boletín "Emblema" tomamos este interesante trabajo de nuestro buen amigo y compañero el Comisario Pral. Félix Alvarez Saavedra.

El concepto de “protección española” probablemente no es muy conocido hoy fuera del ámbito de trabajo de las organizaciones no gubernamentales y personal especializado de los ministerios de Exteriores e Interior, pero tiene una larga raigambre en el ámbito jurídico y de la cooperación, siendo tres las áreas referidas a protección española que se pueden considerar:

1914. Certificado de protección español

a) La destinada a los sefardíes, y por extensión a personas de religión judía, para los cuales la actividad de nuestras autoridades ha sido intermitente desde el siglo XIX y que, en distintos momentos, trató de facilitar el acceso a la nacionalidad española de los mismos.

b) La prestada desde nuestros Consulados a personas de diversos países que debieron abandonarlos, bien por razones religiosas, bien por razones ideológicas o políticas, y a los cuales se les proporcionaron documentos españoles ante la ausencia en esas fechas de documentos ad hoc acorde con su situación.

c) La ofrecida conforme a los criterios internacionales de protección, iniciando su existencia desde el momento en el que el problema se plantea en las primeras décadas del siglo XX, hasta que, finalmente, España ratifica las Convenciones internacionales sobre refugiados y apátridas.

1916. Pasaporte español a refugiado ruso (anverso

1916. Pasaporte español a refugiado ruso (reverso)

Los dos primeros apartados se refieren a protección prestada originariamente en nuestros Consulados, con escasa o nula influencia en la actividad policial puesto que los sujetos a tal protección las más de las veces no hicieron uso de esos documentos para viajar a España.

Nosotros vamos a dedicar estos dos artículos al tercero de esos apartados, tomando como primera referencia histórica la de la prestación por parte España de protección a personas perseguidas según la Cédula Real, de 20 de julio de 1791, con Instrucciones para la misma del día 21, bajo la rúbrica “matrícula de los extranjeros residentes en estos reynos”, que debió ser aclarada el 2 de septiembre, diciéndose entonces en el punto IX de la misma “que los extrangeros que vienen á buscar asilo ó refugio se dirijan por caminos o rutas que señalen los Generales de las fronteras á los pueblos que tambien señalen… hasta obtener Real licencia para permanecer ó internarse”.

1917. Certificado de identidad Salónica

Después de esa norma, el 4 de diciembre de 1855, aparece ya una primitiva Ley de Asilo, breve, con apenas cinco artículos, en la que vemos un concepto de asilo muy diferente al hoy día internacionalmente aceptado al declarar el territorio español “asilo inviolable para todos los extranjeros y sus propiedades”, en lugar de ser un derecho individualizado otorgado en función del cumplimiento de unos requisitos tasados.

Cronológicamente, la tercera norma sería, el Real Decreto de 12 de marzo de 1917, relativo a la “presentación y expedición de documentos de identidad para los súbditos extranjeros que entren en territorio nacional y para los súbditos españoles que regresen á la Patria”, que en su artículo 6 cita a la “cédula de inscripción” para “prófugos, desertores y refugiados políticos extranjeros” como el documento que debía expedírseles a los mismos, siendo ésta la primera mención que hemos encontrado a un documento a expedir en territorio español a refugiados.

Volviendo a lo actuado por las autoridades españolas desde el último tercio del siglo XIX, esa actividad no había sido ajena a lo acontecido en las mismas fechas en el contexto internacional para la protección de personas desprovistas de nacionalidad o perseguidas y que fue construyendo desde esas fechas, sin no pocas dificultades, los conceptos jurídicos de asilo, refugio y apatridia como hoy los entendemos.

1917. Certificado de protección español a montenegrino

A nivel mundial fueron las guerras balcánicas de 1912 y 1913, las que originaron los primeros desplazamientos y reasentamientos masivos de población del siglo XX (1) en Europa, seguidos poco después por los debidos a la persecución de los armenios en el Imperio otomano entre 1915 y 1916, continuados por los ocasionados por la I Guerra Mundial y, especialmente, los motivados por la Revolución Rusa de 1917 que dio lugar a que más de 1.4 millones de rusos se desplazaran debido a conflictos ideológicos con el gobierno comunista.

El problema de los desplazados movió las conciencias de multitud de personas en el continente europeo, entre ellas la del explorador y estadista noruego Fridtjof Nansen, quien impulsó personalmente que tanto instituciones como gobiernos tomasen cartas en el asunto, siendo nombrado en junio de 1921 por la Sociedad de Naciones como Alto Comisionado para los Refugiados.

Pocas semanas después se convocó una Conferencia Internacional, auspiciada por la Secretaría de la Sociedad de Naciones, celebrada en Ginebra el 22 de agosto de 1921, y en la que España no tomó parte (2). Esta Conferencia supuso el primer paso para documentar a las personas desplazadas, dándoles estatus legal y otorgándoles existencia jurídica.

En 1922 se puso en marcha el que pronto sería conocido como “pasaporte Nansen”, primer instrumento internacional diseñado en beneficio de los refugiados, recogido en el “Acuerdo de 5 de julio sobre la expedición de certificados de identidad a los refugiados rusos”. Se trataba de un documento expedido como sustituto del pasaporte, que más tarde se extendió a otros grupos de refugiados y apátridas, así como a las personas privadas de pasaportes emitidos por su propio país, y que permitía la libre entrada y tránsito en otros países, para hacer posible que se desplazaran hacia donde pudieran encontrar trabajo, o donde tuviesen familiares o amigos. La propuesta se refería exclusivamente a la expedición de certificados de identidad para refugiados para uso como documento de viaje.

La Secretaría de la Sociedad de Naciones, que había asumido la responsabilidad de atender a los apátridas y a los refugiados internacionales, delegó en la Oficina Nansen sus responsabilidades en ese ámbito, pero después del fallecimiento de éste, en 1930, el Alto Comisionado para los Refugiados de la Sociedad de Naciones fue sustituido por la Oficina Internacional Nansen para los Refugiados, bajo la Autoridad de la misma, comenzando sus trabajos el 1 de abril de 1931, con las tareas de socorro inmediato y asistencia a los refugiados con vistas a un establecimiento permanente [del procedimiento a seguir con los refugiados].

1919. Pasaporte español a serbio (anverso)

1919. Pasaporte español a serbio (reverso)

La necesidad de amparo y protección a personas continuó como consecuencia de la situación creada por el más de medio millón de refugiados españoles que se desplazaron hacia Francia, Reino Unido y Latinoamérica durante y tras la Guerra Civil española (3) y lo sucedido durante la II Guerra Mundial (4).

Aunque la Sociedad de Naciones desapareció legalmente el 31 de julio de 1947, poco antes le sucedió la Organización de Naciones Unidas, cuya creación se acordó en la Conferencia de San Francisco de junio de 1945 y que, poco después, en la Conferencia de Postdam, decidió acoger favorablemente en el seno de la Organización a los países neutrales y a algunos afectados por la guerra, pero no a España, sobre la cual se decidió no aceptarla, y para lo cual se votaron resoluciones condenatorias en el Consejo de Seguridad y Asamblea General. Decisión que tuvo, entre otras consecuencias, la ausencia de nuestro país en diversos foros internacionales de interés para la documentación de personas.

Entre 1922, con la aparición de los pasaportes “Nansen”, y la creación de la Oficina de Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR) (5) en 1952, diversos fueron los organismos internacionales establecidos para ofrecer protección a los desplazados con ocasión de los diversos conflictos, sobre todo la II Guerra Mundial. Especial importancia tuvo la constitución, a instancias de la ONU, de la Organización Internacional para los Refugiados (IRO) (6) en 1946, que puso en marcha para los nuevos refugiados, como resultado de los “Acuerdos de Londres” de 15 de octubre de ese año (7), un documento de viaje lo más parecido a un pasaporte, que podía ser ampliamente reconocido, en formato libreta, y su validez podría ser 1 ó 2 años a discreción de la autoridad expedidora, y el portador debía tener derecho a regresar al territorio de la autoridad expedidora dentro de su periodo de validez.

Este documento de 1946 sustituyó a los pasaportes “Nansen”, que en 1942 ya eran emitidos por gobiernos de 52 países, y de los que se habían expedido aproximadamente 450.000 hasta 1946, cuando fueron sustituidos por ese documento acordado en Londres, cuyas estipulaciones fueron de hecho muy parecidas a las que ahora regula la Convención de Documentos de Viaje de 1951.

Es importante señalar que la IRO cesó en sus operaciones en 1952 con la aparición de la UNHCR, cuya creación fue precedida de los acuerdos logrados en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, hecha en Nueva York, y seguida de la de los Apátridas de 1954. Estas dos Convenciones permitieron armonizar, bajo las directrices de Naciones Unidas, las actividades de los distintos países sobre los integrantes de estos colectivos, entre otras las relativas a su documentación.

Hasta aquí lo referido a la génesis de los documentos de protección internacional para refugiados y apátridas. En un próximo artículo veremos su puesta en marcha en España y la incidencia policial que eso tuvo.

Notas:

1.- Entre otros: Cervera Gil, Javier.- Su segunda posguerra. Los refugiados republicanos en el Sur de Francia (1945-1947). Espacio, Tiempo y Forma, Serie V, Hª Contemporánea, t. 11, 1998, págs. 191-211. En él aparece un buen resumen histórico de la génesis de los distintos Organismos Internacionales encargados de los Refugiados. También: http://www.wdl.org/es/item/11576/

2.- España fue considerado Estado signatario después de la segunda conferencia, que tuvo lugar también en Ginebra, entre el 3 y el 5 de julio de 1922, bajo la dirección del Dr. Van Heel, director de la sección judicial de la Secretaría de la Liga de Naciones.

En 1945 había unos 94.000 españoles en Francia a los que se les podía considerar refugiados, y en 1949 eran alrededor de 125.000, según datos procedentes del Jefe del Servicio de Información y de Estadística de la Delegación de la International Refugee Organization (IRO) en París (en: Cervera Gil, Javier.- Op. Cit., págs. 191-211).

3.- En mayo de 1947 oscilaban entre 150.000 y 180.000, según un informe de la International Rescue and Relief Committee (IRRC), y la Comisión Preparatoria de la International Refugee Organization (IRO) en Ginebra aceptó como buena la cifra de 184.000.

Estos datos sobre el número de refugiados coinciden aproximadamente con los que recoge en sus obras Juan B. Vilar, y son citados en otros apartados de este libro.

4.- En 1946 eran 1.675.000 las personas consideradas como refugiadas en Europa, África y Oriente Próximo por el Comité Internacional de la Cruz Roja.

5.- United Nations High Commission for Refugees.

6.- La “Constitución de la IRO” fue adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1946, especificando el campo de operaciones de la IRO.

7.- Acuerdo de la Conferencia Intergubernamental para la adopción de un documento de viaje para refugiados, celebrada en Londres del 8 al 15 de octubre de 1946. El acuerdo incluía el modelo de documento a expedir.

Félix José Álvarez Saavedra.

Fjalvarez270106@gmail.com