El Título de Viaje y la Autorización de regreso, dos documentos españoles para extranjeros

Del boletín "Emblema" de julio, tomamos este artículo de nuestro buen amigo y compañero el Comisario Pral. Félix Alvarez Saavedra.

En el número de diciembre de 2022 de este Boletín, en nuestro artículo titulado “La Protección española y sus documentos (II)”, hablábamos del “Título de Viaje”. Lo escrito entonces no fue lo suficientemente amplio y detallado que hubiésemos deseado por razones de espacio, por eso volvemos sobre nuestros pasos en este nuevo artículo, para hablar de él y también de la “Autorización de regreso” para extranjeros, es decir de dos documentos dentro del ámbito de Extranjería y no del relativo a la Protección (internacional) española.

1935-1971. Pasaporte especial (col. Félix Alvarez Saavedra)

Para conocer en detalle la historia del “Título de Viaje” hemos de partir del Decreto de 4 de octubre de 1935 sobre pasaportes y extranjeros, cuyo artículo 25 hablaba de un “Pasaporte Especial”, que no era otra cosa que un pasaporte ordinario, que, según la redacción inicial del artículo, se expediría “a los extranjeros domiciliados en España que tengan necesidad de salir de nuestro territorio y que no puedan proveerse de pasaporte por encontrarse en alguno de los casos expresados en el párrafo segundo del artículo 17”. Ese artículo y párrafo decían que “acreditarán con documentos oficiales, debidamente legalizados, la pérdida efectiva de su nacionalidad de origen o que se encuentran sin ella, bien por causas ajenas a su voluntad, bien por no existir representación consular en nuestra Nación o porque su nacionalidad es dudosa”.

Ni en esos dos artículos ni a lo largo de todo el Decreto, aparece mención alguna a “refugiados” o “apátridas”, términos aún no acuñados en esas fechas por la legislación internacional de protección. Sin embargo, tales “Pasaportes Especiales” sí que se emplearon para documentarles, tal y como menciona el “Manual sobre pasaportes y paso de fronteras de españoles y extranjeros”, de julio de 1966, al decir que “interín no exista un “Título de Viaje” para apátridas, se seguirán empleando los pasaportes corrientes...”.

1971-1983. Título de viaje (col. Félix Alvarez Saavedra)

Es en 1971, mediante el Decreto 2048/1971, de 23 de julio, cuando se modifica el art. 25 del Decreto de 4 de octubre de 1935, y se establece el documento denominado “Título de Viaje”, “con validez de un año, para efectuar hasta tres salidas con destino a los países que se determinen y tránsito por otro u otros” (1) , destinado a los “extranjeros con permanencia o residencia en España”. Hay que decir que esta norma también omite la mención a “refugiados” y “apátridas”, con lo cual su ámbito de aplicación en ambiguamente amplio.

A continuación, el Decreto 522/1974, de 14 de febrero, por el que se regula el régimen de entrada, permanencia y salida de los extranjeros en España, establece en su artículo 13 la facultad de expedición de título de viaje a los extranjeros en los que concurran las circunstancias en él expresadas, que no eran otras que “carecer de documentación propia y no poder obtenerla de la representación de su país”. Con lo cual ya tenemos confirmada de manera expresa la naturaleza de este documento como propio del área de Extranjería.

1983-2011. Título de viaje (col. Félix Alvarez Saavedra)

Siguiendo el mandato constitucional del artículo 13.4, el cual señala que “la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España”, nuestro país ratificó en 1978 la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967.

Consecuencia de esa ratificación fue la Orden de 18 de abril de 1983, relativa a los Títulos de Viaje (de Extranjería) que en su artículo 3º recogía que “lo dispuesto en la presente Orden no afectará a los “Títulos de Viaje” otorgables de acuerdo con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, sobre el Estatuto de Refugiados y normativa complementaria”.

2011. Título de viaje biométrico (col. Félix Alvarez Saavedra)

Esta Orden supone la primera distinción expresa entre los Títulos de Viaje del art. 25 del Decreto de 4 de octubre de 1935 (para el ámbito de Extranjería) y los correspondientes a la citada Convención y Protocolo.

Transcurrieron diecinueve años más hasta que en 1997 España ratificó la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas hecho en Nueva York el 28 de septiembre de 1954, y doce más hasta la Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, que empezó a regular esta última de manera explícita.

Solo después de esas ratificaciones y normativa aparece la relativa a los Títulos de Viaje vinculados con Extranjería que está en vigor.

Autorización de regreso para extranjero (col. Félix Alvarez Saavedra)

Se trata de la Orden INT/3321/2011, de 21 de noviembre, relativa a lo recogido en el RD 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que recoge en su art. 1 que se “podrá expedir un título de viaje con destino a los países que se especifique, en el que se prevea el regreso a España… a los extranjeros que se encuentren en España que acrediten una necesidad excepcional de salir del territorio español y no puedan proveerse de pasaporte propio, por encontrarse en alguno de los casos expresados en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Orgánica 4/2000”.

Según dicho artículo, con el Título de Viaje se documenta actualmente a aquellos extranjeros que “por cualquier causa insuperable, distinta de la apatridia, no puede ser documentado por las autoridades de ningún país y que desea ser documentado por España” (art 34.2 de la LO 4/2000, de 11 de enero, reformado por la LO 8/2000 de 22 de diciembre).

Esta Orden también incluye un artículo 3, con la rúbrica “Exclusiones”, que textualmente dice que “lo dispuesto en la presente Orden no afectará a los “Documentos de Viaje” otorgables para refugiados, de acuerdo con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, ni a los apátridas, conforme a la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas hecho en Nueva York el 28 de septiembre de 1954, ni a los beneficiarios de protección subsidiaria, según la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y la protección subsidiaria”.

Parece ser que, los “Pasaportes Especiales” se expidieron entre 1935 y 1971 (decimos que parece ser, puesto que el “Manual de Pasaportes” de 1996 los menciona, pero legalmente estaban suprimidos desde una Orden de 8 de enero de 1940), luego entre 1971 y 1978 se expiden Títulos de Viaje a los refugiados domiciliados en España, y entre 1971 y 1997 a los apátridas, documentos todos ellos al margen de los específicos recogidos en las Convenciones de 1951 y 1954. Y decimos “parece ser” porque hasta la fecha no hemos encontrado rastro alguno que desmienta tal posibilidad teórica.

Sólo tras la ratificación de esas Convenciones de 1951 y 1954, España adoptó los documentos correspondientes a las mismas internacionalmente aceptados, los cuales veremos en próximos números de “Emblema”, manteniéndose este Título de Viaje para documentar a extranjeros en una situación intermedia entre la ordinaria y la necesitada de protección internacional, dado que va dirigido a quienes carecen de un documento nacional propio, pero no reúnen los requisitos necesarios para ser considerados refugiados o apátridas.

Hasta aquí lo referido al Título de Viaje desde el ámbito de Extranjería. Además de ese documento, para aquellos extranjeros legalmente residentes en nuestro país y que desean viajar al suyo de origen, se ha establecido un documento denominado “autorización de regreso”, actualmente regulada en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social (artículo 25.2), en las Instrucciones DGI/SGRJ/07/2006, sobre la legitimación y representación para la presentación de solicitudes de autorización de regreso y entrega de dichas autorizaciones, y la DGI/SGRJ/07/2008, sobre solicitudes de autorización de regreso en las que se acredita una situación excepcional, además del artículo 5 del Reglamento de la LO 4/2000, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.

Se extiende la Autorización, con una validez máxima de 90 días, a titulares de una autorización de residencia o estancia, o tarjeta de identidad de extranjero en vigor, debiendo acreditar que el viaje responde a una situación de necesidad y concurren razones excepcionales.

Notas:

1.  Circular 2106/71, de 18 de septiembre, instrucciones sobre visados de salida en Títulos de Viaje.

Félix José Álvarez Saavedra.